Цим текстом хочу детально проаналізувати юридичний статус сьогоднішніх стандартів фахової передвищої та вищої освіти (далі — стандарти ФПВО).
І
Питання стандартів вищої освіти врегульовано статтею 10 Закону України «Про вищу освіту». Частина сьома цієї статті зазначає: «Стандарти вищої освіти розробляє центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки […] і затверджує їх за погодженням з Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти».
Аналогічно, питання стандартів фахової передвищої освіти врегульоване частинами другою-сьомою статті 8 Закону України «Про фахову передвищу освіту». Частина шоста цієї статті вказує: «Стандарти фахової передвищої освіти розробляє, затверджує та оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки (крім стандартів спеціалізованої фахової передвищої освіти)».
Отже, згідно з цими нормами, стандарти вищої освіти та більшість стандартів фахової передвищої освіти затверджує та оприлюднює МОН. Дійсно, на офіційному сайті Міністерства освіти є розділи із затвердженими стандартами вищої та фахової передвищої освіти. Бачимо у цих розділах сайту, що кожен стандарт затверджується наказом МОН.
Тут і криється ключова проблема, що прямо впливає на юридичний статус цих стандартів. Уважно читаємо абзац другий частини другої статті 2 Закону України «Про освіту»: «Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми».
Повертаємось із цією інформацією до сторінок сайту МОН із затвердженими стандартами ФПВО і переконуємось, що відповідні накази МОН не проходять реєстрацію у Мін’юсті. Аби ще раз упевнитися у цьому, необхідно також відкрити Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів, пошукати в ньому відповідні накази МОН і побачити, що їх там немає.
На основі факту відсутності державної реєстрації зазначених наказів МОН, цитованого вище фрагмента Закону України «Про освіту» та того, що «ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством» (стаття 19 Конституції України), можемо сформулювати ключовий висновок: допоки вони не пройшли державну реєстрацію, накази МОН, якими затверджено стандарти ФПВО, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові (обов’язкові для виконання) норми.
Простіше кажучи, ми отримали тезу, винесену в заголовок цього тексту: стандарти ФПВО мають рекомендаційний характер, отже, виконувати їх не обов’язково.
ІІ
МОН неофіційно пояснює факт відсутності реєстрації відповідних наказів тим, що стандарти ФПВО не підлягають державній реєстрації у Мін’юсті.
Давайте детально розберемось із цим аргументом. Для цього звернемось до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі — Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731.
Дійсно, пункт 5 Положення вказує: «На державну реєстрацію не подаються акти: […] е) рекомендаційного, роз’яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз’яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, правила спортивних змагань з видів спорту, визнаних в Україні, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші)».
Щоб зрозуміти, чи підлягають стандарти ФПВО державній реєстрації, слід розібратися з питанням, чи є вони «національними та регіональними стандартами» у розумінні цієї норми Положення.
Пункт 13 статті 1 Закону України «Про стандартизацію» зазначає: «національний стандарт — стандарт, прийнятий національним органом стандартизації та доступний для широкого кола користувачів». Згідно з частиною першою статті 11 цього закону, національним органом стандартизації є «державне підприємство, що не підлягає приватизації, утворене центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації».
МОН не є цим державним підприємством, отже, не є органом, уповноваженим видавати національні стандарти. Тому стандарти ФПВО не є національними стандартами в розумінні закону. Вони за змістом очевидно не є й регіональними стандартами, адже їх дія має поширюватися на всю територію України.
Крім того, в законах про вищу та фахову передвищу освіту не зазначено, що стандарти ФПВО є «нормативно-технічними документами», що гіпотетично давало би змогу вважати їх такими, що підпадають під позицію «та інші» пункту 5 Положення.
Таким чином, вищезазначена норма пункту 5 Положення щодо актів, які не підлягають державній реєстрації, на стандарти ФПВО не поширюється. Навпаки, пункт 3 Положення вказує: «На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб’єктами нормотворення […], що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування».
ІІІ
Маємо з’ясувати ще одне питання. Якщо стандарти ФПВО не є національними стандартами, то які це стандарти? Відповідь на це питання дає стаття 6 «Нормативні документи» Закону України «Про стандартизацію»:
«1. Залежно від рівня суб’єкта стандартизації, що приймає нормативні документи, вони поділяються на:
1) національні стандарти та кодекси усталеної практики, прийняті національним органом стандартизації;
2) стандарти, кодекси усталеної практики та технічні умови, прийняті підприємствами, установами та організаціями, що здійснюють стандартизацію».
Якщо ми пристанемо на тезу, що стандарти ФПВО є стандартами, прийнятими установами, що здійснюють стандартизацію, то навіть державна реєстрація не зробить їх обов’язковими. Частина друга статті 16 Закону України «Про стандартизацію» вказує: «Стандарти […], прийняті підприємствами, установами та організаціями, застосовуються на добровільній основі».
ІІІІ
Як ставитися до норм «Стандарти фахової передвищої освіти є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами освітньої діяльності незалежно від форми власності та сфери управління» (частина друга статті 8 Закону України «Про фахову передвищу освіту») та «Стандарт вищої освіти — це сукупність вимог до освітніх програм вищої освіти» (частина перша статті 10 Закону України «Про вищу освіту»)?
З урахуванням усього викладеного, ставитися слід так, що належним чином затверджених стандартів ФПВО сьогодні немає, а тому зазначені норми двох законів не поширюються на доступні на сайті МОН стандарти.
V
Що буде, якщо МОН зареєструє в Мін’юсті свої накази, якими затверджено стандарти ФПВО? Виникне правова колізія, коли різні правові норми стверджують протилежне. Згідно із законами про фахову передвищу освіту та про вищу освіту, такі стандарти стануть обов’язковими. Згідно із законом про стандартизацію, вони залишаться добровільними.
Лист Мін’юсту від 26.12.2008 № 758-0-2-08-19 підказує, що цю колізію слід розв’язати на користь вимог законів про фахову передвищу освіту та про вищу освіту, оскільки вони прийняті пізніше за закон про стандартизацію і для сфери освіти є спеціальними законами. Але це буде справедливо лише у випадку державної реєстрації відповідних наказів МОН.
VI
Я не знаю, що робити з усталеною практикою, коли стандарти ФПВО є необов’язковими де-юре, але обов’язковими де-факто, бо їх дотримання перевіряється під час акредитації освітніх програм. Не даватиму рекомендацій закладам освіти, бо розумію ситуацію. Не хочу йти у припущення щодо того, чому ситуація склалась саме так. Гадаю, це може бути питанням для окремого дослідження.